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2015-06-24 21:25:00|  分类: 杂谈 |  标签: |举报 |字号 订阅

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旨在化解大陆地方政府性债务的“地方债置换”,历经坎坷终于付诸实施。但该政策只能将债务危机延期,引爆地方债的“引信”尚未被剪除。


《凤凰周刊》记者/赵福帅


后20多天后,江苏省终于在5月18日成功发行了522亿元债券,由此开启了内地今年1.6万亿元地方债券发行的序幕。发行结果显示,3年、5年、7年和10年的发行利率分别为2.94%、3.12%、3.41%和3.41%,发行利率接近招标区间下限。继江苏省之后,新疆、湖北、广西等多个省区迅速跟进,发行利率基本略高于国债。其他众多省份也在加紧筹备发行之中。


国家审计署数据显示,截至2013年6月末,全国政府性债务为30.27万亿元,其中全口径中央政府性债务合计12.38万亿元,全口径地方政府性债务合计17.89万亿元。另据瑞穗证券亚洲估计,中国地方债规模目前可能已达到25万亿元,比德国的经济规模还大。


2015年、2016年将是内地地方政府债务的集中偿付期。预计2015年需要偿还4.5万亿元的地方政府性债务;2016年的债务到期量约为4.9万亿元。


一方面是地方债还款高峰和投资稳增长压力,一方面是中国政府财政收入增速放缓,中国地方政府正面临更大的收支压力。


根据2014年修订的新《预算法》和国务院“43号文”(《关于加强地方政府性债务管理的意见》),融资平台公司将退出历史舞台,允许省级政府发行地方政府债券为公共项目融资。地方政府债券由此成为中国地方政府缓解日益加大的收支压力的主要方式。


2015年全国两会上,财政部提出今年地方政府的新增债券和置换债券总计1.6万亿元,6000亿元为新增债券,1万亿元为置换债券。地方政府自发自还,中央政府不作担保。


地方债置换方案一方面能解决过去地方债期限严重错配、资金成本高等问题,缓解地方政府的偿债压力,从而使其腾挪出更多资金实施更加积极的财政政策;从长期看则可以提高地方政府举债的透明度,加强对其财政预算的市场、行政和舆论约束。


但是,发行利率的“非市场性”、县市级地方债风险等都表明,化解地方债风险的长效机制远未建立。


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非市场因素?


本轮多省发行地方债并不顺利,江苏省即延后20多天才成功。对此,中国改革基金会国民经济研究所常务副所长王梅告诉《凤凰周刊》,“这也侧面反映出中国改革已经到了非常复杂的阶段,已经没有低处的果子随手就能摘下来,现在任何一项改革都会对某些部门有负面的效应”。


所谓“债务置换”就是债务展期,是把地方政府到期或即将到期的短期的高利率(7%左右甚至更高)地方融资平台贷款,置换成长期的低利率(3%左右)的地方债券。地方政府借此可以延长债务期限,降低还款压力,化解财政金融风险,又可以腾挪出资金用于稳增长和产业转型。


国务院发展研究中心魏加宁研究员告诉本刊,地方债券定价的非市场因素,一方面是由于中央严格限制地方发债限额,债券供给有限;另一方面,国有银行关联交易的“傻子行为”导致对债券需求膨胀,最终导致价格扭曲。而信用评级制度则应该由目前的卖方付费改为买方付费或第三方付费机制。这些大多属于“成长的烦恼”,随着市场的演进和进一步改革,会逐步得到解决。


可见,地方债置换与新债券发行急需诸多制度跟进,只有更加透明、规范、市场化,方能健康发展,并借此增进国家治理能力的现代化。


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市、县级债承压


本届中央政府上任后,中国地方债演变呈现出新的特点:一是债务增长速度放缓。二是债务占GDP的比重仍在增加。三是债务结构发生变化,融资平台公司的债务下降,融资平台公司也将彻底退出。四是县级政府的债务负担加重。“县级政府的债务占GDP的比重2010年为32.7%,2013年6月底为36.4%。县级政府是财政最困难的一级政府,其债务增加应引起重视。”北京大学中国公共财政研究中心主任林双林教授对《凤凰周刊》表示。


近两年,虽然地方债迅猛增长的势头得到控制,但上述条件似乎都在恶化:中国经济下行,房地产降温,市场普遍预测美联储将在2015年9月逐渐退出量化宽松。另外,中国财政收入增速放缓也将对地方债风险产生间接影响,2014年全国财政收入增长为20年来最低,2015年料将继续放缓。


在中国各级政府中,县、市级地方债受上述环境影响最为明显,偿债风险也最高。地方政府债务包括省、市、县、乡四级政府的债务。截至2013年6月的审计结果显示,这四级政府负有偿还责任债务分别为1.7780万亿元、4.8434万亿元、3.9573万亿元和3070亿元,分别占比16%、45%、36%、3%。市县两级政府占据了81%的比例。而且,根据新《预算法》规定,只有省级政府有公开发行地方债券的资格,市、县都没有举债的权力。


林双林认为,县、市级地方债的解决根本还要靠发展地方经济。“目前,一些地方政府不作为,出现‘一抓就死’的状况,应该引起充分注意。应在不盲目发债的情况下,积极发展地方经济。经济总量增加了,政府偿还债务的能力就提高了。”


救助必须有条件


不过,仍有个别内地市、县料将事实走到破产边缘,类似上世纪90年代乡镇地方债的情形。


林双林对此认为,中国个别地方政府当然不会真的破产。因为地方政府仍然有大量资产,而且中央政府对地方债务的形成和膨胀负有不可推卸的责任。“一是地方官员都是中央政府任命的。二是中央政府4万亿的投资计划,要求地方政府筹集配套资金。三是中央政府也有能力援助。”


据王梅调研发现,中国省级政府的收支状况都较好,如果个别县真的出现问题,省级政府会出手帮助,省政府和中央政府手中都有很多牌可以打。


魏加宁则强调,上级政府的救助必须是有条件的,否则会引发严重的道德风险,会纵容地方政府更加有恃无恐地举债,并且没有动力改革,还会引发其他地方的仿效。所以必须以救助为条件倒逼相关地方政府进行财政金融和经济改革,这样才能避免新的风险再次累积。


有关学者担心,当基层政府发生还债危机时,上级政府有可能简单地一救了之,不上报、不公开、不附加条件,结果错失改革机会。对此,显然需要建立严格的应急与救助机制。


铲除债务风险根源

去年10月,中国财政部下发《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》,要求各省将截至2014年底的存量债务余额在2015年1月5日前上报,将债务分类纳入预算管理。

据中央财经大学温来成教授告诉本刊,这次数据上报一是为了切断地方政府债务迅速蔓延的势头,二是为了对地方债务进行甄别分类摸底。


这次甄别上报也是中央与地方政府的一轮博弈。事实上,相关数据至今并未公开。据悉,2013年审计署统计时,各地都尽量少报数字;但本轮上报时,各省判断是争取中央救助的最后机会,因此一些地方存在错报、虚报等问题,结果中央和地方对相关数据未达成一致,被打回自查重报。


也有人士判断,这次统计的存量债务数据可能暂时不会对外公开,以避免影响地方政府的后续融资发债能力。


上述状况其实再次反映了地方债的复杂成因。从浅层看,一方面,1994年版的《预算法》不允许地方政府发债,地方政府在经济发展压力下,不得不进行各种金融创新,导致实际债务快速膨胀;另一方面,国有商业银行缺少有效约束机制,各级政府对商业银行进行多方位控制,命令其贷款给政府项目,导致严重的关联交易。从深层看,根本原因是中央和地方关系不顺,地方政府的事权和财权不匹配。


新《预算法》似乎切断了地方债滋生的根源。财政科学研究所副所长王朝才告诉《凤凰周刊》,今后将由省级政府发行债券来解决地方融资问题,纳入预算管理,市和县通过省级政府代发。中央对其进行额度管理,建立风险预警机制,实行不担保、不救助的原则。


但新《预算法》同样可能面临执行力的问题,在单一制国家,一旦出现地方政府破产,上级政府不可能不救助。所以新《预算法》须有完整的配套机制保证其执行力。“比如责任追究制度,假如某地发生财政破产,地方官员甚至前任领导必须承担相应责任,这在新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》已经有了规定,但是还要细化完善。”温来成介绍。


2015年,中国政府面临日益加大的稳增长压力,稳住投资特别是基础设施投资是政府的主要选择。“在稳增长和降杠杆之间有一个平衡问题。如果经济增长偏弱,杠杆降得就要慢些,地方政府债务的后门可能关得也会慢些。”王梅说。


[本文节选自《凤凰周刊》2015年第17期总第546期 《地方债置换:降杠杆蹒跚起步》]

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