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中国水治理的新常态  

2015-05-18 20:19:00|  分类: 杂谈 |  标签: |举报 |字号 订阅

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陈虹      香港凤凰周刊
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功能介绍  

夏之交,中国国务院于2015年4月16日正式发布《水污染防治行动计划》(总计10条,35款内容,238项具体治理措施,下称“水十条”),被认为是继“大气污染防治计划”(又称“大气十条”)之后,中国大陆又一个历史性的“环境时刻”。


回顾大陆多年治水历程,曲曲折折,意愿总与现实相抵触,理论常与实践相背离。尽管中共高层、中央政府高度重视水环境保护工作,投资巨大,花费不菲,但效果不彰:水环境恶化趋势并未得到根本性遏制,形势严峻;水污染被称作“最基本的伤害”之一,严重影响公众的基本生存权和环境权,危及社会稳定。

梳理其中原因,治水思路单一、狭窄与易变可谓主要的原因。

长期以来,环境保护“头痛医头、脚痛医脚”的工具主义思想盛行,大陆相关部门重项目轻管理、重技术轻体制、重资金轻创新,以孤立、短视的方式应对水危机,将水资源开发利用与水生态保护割裂,使水治理与社会经济发展脱节;政府单兵突进,运动式执法,治理水平偏低,旧患未去新患又至,积重难返,区域性、复合型、压缩型水污染日益凸显,水环境容量不断超载,水安全岌岌可危,终于酿成总体性环境危机。


总体性危机当然需要整体性应对——今天的水治理,不是环保的单一行动,而是涵盖经济、社会、文化等多环节、多方面的总体战。


正如“水十条”指出的,必须形成“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的水污染防治新机制。这也意味着,传统治水思路和做法行不通了,水治理需要以整体、全局、系统理念为指引,进行全方位的升级。

“水十条”精要


“水十条”秉承系统治理、底线治理、整体治理的思维,打破“头疼医头、脚痛医脚”的困局,跳出就水论水的怪圈,将水污染治理、水资源保障、水安全维护提升至环境法治改革、经济结构转型、国家治理能力现代化的层面,予以理念重塑和制度重构。通过反思过往治水思路,“水十条”阐释了新的治水思路,这将是今后很长一段时期中国治理水环境的纲领性文件与总体路线图。


“水十条”对水污染治理提出了总目标,即到2020年实现阶段性改善,到2030年力争总体改善,到2050年实现生态良好。这一目标立足现实,理性谨慎,与国家环境保护的战略目标大体吻合,亦与环境法治转型、环境治理改革基本同步,体现出前瞻性和现实性结合的精神。


其一,融水治理于国家治理能力现代化进程,深化改革思维贯穿始终。水治理任务艰巨,必须依靠深化改革,通过创新加以推进。


“水十条”在238项具体治理措施中,有136项是改进强化的措施(提高污水处理标准等),有90项是改革创新的措施(对超标企业实施“红黄牌”管理等),还有12项是研究探索性的措施(研究建立国家环境监察专员制度等)。


其二,注意水治理与经济联动,倒逼经济转型。“水十条”注重经济结构调整,注重总体谋划,把水资源环境承载能力作为刚性约束,以环保倒逼产业结构调整和空间布局优化,以水定城、以水定地、以水定人、以水定产,运用水环境保护这把“手术刀”、水环境质量考核这根“指挥棒”,推动经济结构转型升级,建立新的发展模式,以契合未来将更加生态化、低碳化经济新常态,对经济整体健康稳定发展起促进作用。


其三,放大市场机制,激活环保产业,培育经济新增长点。在新常态经济下行压力加大的背景下,“水十条”明确了水污染防治的新方略,以水环境保护倒逼经济结构调整,以环保产业发展腾出环境容量,以水资源节约拓展生态空间,以水生态保护创造绿色财富,为协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化,实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等国家重大战略提供重要支撑。


据测算,“水十条”通过加大治污投资力度,大幅提升污染治理科技、环保装备研制和产业化水平等措施,为环保产业发展注入了新动力,将带动环保产业新增产值约1.9万亿元,其中直接购买环保产业产品和服务约1.4万亿元,使环保产业成为新的经济增长点。


其四,把握水要素特点,厘清政府职能部门权责,强化部委的分工牵头,推进部门之间协调联动。“水十条”立足生态系统完整性和自然资源的双重属性,打破区域、流域和陆海界限,打破行业和生态系统要素界限,实行要素综合、职能综合、手段综合,建立与生态系统完整性相适应的生态环境保护管理体制,形成从地表到地下、从山顶到海洋的全要素、全过程和全方位的生态系统一体化管理,维护生态系统的结构和功能的完整性以及生态系统健康。


在具体制度设计上,“水十条”统筹兼顾各部门职责,各类水体保护要求,搭建平台、凝聚共识,充分调动发挥环保、发改、科技、工业、财政、国土、交通、住建、水利、农业、卫生、海洋等部门力量,开创“九龙”合力、系统治理的新气象。


其五,汲取“大气十条”经验教训,创新体制机制,强化政府责任。“大气十条”首次提出,组织部门参与治理考核,结果作为各地领导班子和领导干部综合考评的重要依据。对工作不力、履职缺位等行为,严格问责。这说明,治理指标不再是软约束,而是关系官员位子、帽子的硬杠杠,释放出“动真格”的倒逼压力。鉴于此,“水十条”责任主体更加明确,每一项举措均明确了牵头、参与和落实部门。着力推动“党政同责”、“一岗双责”,建立体现水生态环境保护要求的目标体系、考核办法、奖惩机制,推行领导干部自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制,把党政“一把手”的环保责任落实到位。


上述种种举措,权责的明确和问责机制的完善,让“水十条”落实更有力度。考核机制的绿色化,将成为有力的指挥棒,督促各级地方政府真正重视水治理工作。


其六,推进水环境多元共治的新机制。按照国家生态文明体制改革、环境管理转型的总体要求,“水十条”提出,改革创新水环境保护制度体系,依法施策与市场驱动并举,政府、企业、社会公众多主体共治,推动形成“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的水污染防治新机制,从政府一元管理走向政府、企业、社会公众多元共治。


最后,注重地方政府跨界协作,寻求流域、区域单元重点突破。区域性水环境质量改善是未来治水思路的突破点:与大气污染不同,水域有上下流域之分,往往涵盖的区域比较多,因此需要分流域进行不同地方政府间的跨界协作,所以建立区域联防联控协调机制是污染治理的必要措施;“水十条”突出重点,将7大重点流域、9个重点河口海湾、3个重点区域、36个重点城市作为重中之重,以硬措施落实硬任务;强化调度管理。


将生态流量纳入水资源调度方案,区域水资源调配及水力发电、供水、航运等调度,要服从流域水资源统一调度,切实保障生态流量。上述诸多提法,颇有新意,对正在呼声日益高涨的流域立法具有直接指导作用。

“水十条”隐忧


尽管“水十条”出台后,普遍评价颇高,认为其决心大、措施实、发力准。但静水流深,平静之下的隐忧不容小觑:


首先,是否会出现实施赤字?制定“水十条”只是第一步,落实这些措施必然会面临不少挑战。这既是因为过去多年水环境保护“欠账”太多,也是因为这一行动涉及到江河湖海及地下水等方方面面,问题复杂,任务艰巨。能否在2020年、2030年如期完成已经明确的工作目标和主要指标,对有关方面是不小的考验。而且水资源环境承载能力的刚性约束,最严格的水环境管理制度,严格明确的地方政府考核等系列“紧箍咒”,会极大地触动地方政府与利益集团的“奶酪”,引发反弹。在现有的体制机制制约下,“水十条”的实施要吸取“大气十条”实施过程中的教训,比如,部分企业直排偷排严重,点状排放、游击作业成为污染防治的“硬骨头”,这说明新《环保法》威慑力不够,地方部门执法偏软,问责不及时。再如,环保部负责人透露,行政管理部门指使监测站编造、篡改监测数据的情况时有发生。依法治水,环保“高压线”要发挥作用,需要严格执法、严格考核,及早应对,防止制度空转与制度疲软,避免“实施赤字”。


其次,水污染防治新机制是否能运转顺畅?由水资源的内在机理决定,水环境质量改善涉及生产、生活各领域,水污染防治、水生态保护和水资源开发、管理等多方面,关涉利益主体众多,利益博弈明显。要有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量,统筹水资源、水环境、水生态,实施系统治理,强化水环境的统一监管,仍是一个长远目标。在现有整个环境保护体制机制改革未获得重大突破之前,水污染防治新机制的建构与事实任重道远。


最后,政策优先于法律是否会损害法治权威?政策先行,政策治国,也许只是当前中国应对环境危机、环境法律不好用以及环境法治滞后的权宜之计。环境政策往往先是执政党和国家意志的表达,随后才转化为法律表达。长此以往,《环境法》的身影会愈发孱弱,可能有损法治的权威。


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本文刊载于《凤凰周刊》2015年第13期 总第542期


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